이슈대응[활동] 환경정의 눈으로 평가한 정부 환경정책과 과제 토론회

환경정의 눈으로 평가한 정부 환경정책과 과제 토론회가 6월 30일(수) 오후 1시에 온라인으로 진행하였습니다.

환경정의는 지난 4개월간 정부의 환경·기후·에너지 정책을 환경정의 관점에서 평가하는 활동을 진행하였습니다. 현 정부의 100대 국정과제 중 환경·기후·에너지 관련 6개 국정과제를 선정하여 전문가 설문을 진행, 분석하는 작업을 진행하였고, 그 결과를 이번 토론회에서 발표하였습니다. 아울러 발제에 대한 토론으로 유해화학물질, 기후·에너지, 개발, 현안 등 각 분야의 전문가들의 현 정부 정책 평가와 방향을 모아 평가하는 토론회를 진행하였습니다. 자세한 내용은 아래 발제, 토론문에서 확인 가능합니다

정의, 기후정의 그리고 환경정의는 이제 우리 사회에서 매우 중요한 개념으로 자리잡고 있습니다. 그리고 2019년 환경정책기본법 내 환경정의 개념 법제화 이후 정부의 환경정의 관련 정책은 어떤 진전이 있었을까요? 그리고 어떻게 평가할 수 있을까요? 현 정부의 환경정의 정책을 평가하고 개선방향을 고민해봤습니다. 아울러 발제에 대한 토론으로 환경정의 실현을 위한 실질적 과제와 환경오염 피해구제를 통하여 다시 한번 환경정의를 살펴봤습니다. 자세한 내용은 아래 발제, 토론문에서 확인 가능합니다

이번 토론회는 환경정의 관점으로 정부 정책을 평가하고 토론을 거치면서, 다양한 과제를 점검하고 이후 활동을 고민할 수 있는 자리였습니다.
환경정의는 이 날 토론회를 통해 후속과제를 정리하여 이후 활동에 반영할 계획입니다. 앞으로도 활동에 많은 관심과 참여 부탁 드립니다.
감사합니다.

*토론회 영상은 글 하단 혹은 https://youtu.be/ly39-1XHuhA에서 확인 가능합니다.

발제 1.
현 정부 환경정의 정책 평가 및 개선 방향

반영운
(환경정의 집행위원장, 충북대학교 교수)

2019년 환경정책기본법 내 환경정의 개념 도입 이후 제5차 국가환경종합계획 내 환경정의 개념이 포함되었으며, 관련 내용(법제, 제도, 정책)을 살펴 볼 필요가 있다. 정부에서 진행했던 업무계획, 제5차 국가환경종합계획 중심으로 평가 및 개선방향을 살펴보고자 한다.

환경정의 개념은 일반적인 사회정의 개념과 차이가 있다. 환경정의는 혜택에 대한 관심 외에 오염, 피해, 공정한 분배, 사전 예방 등과 상당히 연결되어 있으며, 사회적 약자에 대한 보호 개념이 포함되어 있다. 국내에서도 다양한 환경정의 개념에 대한 논의가 있었으며, 한국적 상황을 반영한 새로운 환경정의 개념의 재정립 필요성을 확인하였으며, 다양한 제안들이 있었다 (페이지 13페이지).

2016년 OECD환경성과 평가에 환경정의 심층 평가서 제출과 이후 개선 요청 사항 등의 대응으로 환경정의 실현 정책방안 마련 연구가 진행되었다. 그 결과 지난 환경정의 5법 개정안이 국회 제출되었으며, 2019년 개정된 환경정책기본법 제2조에 환경정의 개념이 도입되어 법제화 되었다. 이후 관련 정책 도입을 위한 방향 정립, 구체적 계획 마련을 위하여 환경정의 종합계획 마련 연구가 진행되었으며 다양한 논의가 진행되었다.

이후 이행 결과를 평가하면 아직 구체적 정책 반영은 미흡한 것으로 평가할 수 있다. 제5차 국가환경종합계획 내용을 토대로 살펴보면 ‘녹색사회 전환 정책’ 부분에서 환경정의의 제도적 기반은 이루어지고, 구제급여 등 정책들이 마련되었으나 주로 기후위기 대응에 방점이 찍혀있고, 구체적 정책 반영은 미흡한 것으로 평가할 수 있다.

분배적 측면에서는 환경취약지역의 선제적 관리 강화를 계획 중이나 전반적인 환경불평등에 대한 평가가 아닌 부분적 평가로, 구체적 환경정의 지표를 활용한 선제적 관리가 필요할 것으로 볼 수 있다. 또한 알권리와 피해자 구제 강화, 실질적 참여 기회 강화 등은 정책이 미추진 된 것으로 보이며, 환경피해 구제에 관한여는 가습기살균제, 피해구제 사업 등이 추진되고 있으나 내용 측면에서는 미흡한 것으로 평가할 수 있다.

결국, 제5차 국가환경종합계획에 환경정의 개념이 반영된 것은 의미 있으나, 이후 환경정책 수립, 실행이 중요하고, 이후 실행을 위한 제도 개선, 전담조직 및 재정적 기반 마련이 필요할 으로 볼 수 있다. 이를 위하여 환경정책기본법 내 환경정의종합계획 수립 근거, 전담기관 설치 근거, 정책실행 지원 기관 설치/실행 위한 재정 확보 근거에 대한 개정이 필요할 것으로 제안할 수 있다.

발제 2.
환경정의 관점에서 평가한 현 정부 기후·환경·에너지 정책 전문가 설문 분석

이오이
(환경정의 사무처장)

(사)환경정의 내 임원(4인), 활동가(3인)으로 구성된 TF에서 정부정책평가 작업을 진행하였으며, 구조화된 전문가 설문을 통하여 의견 취합, 분석 작업을 진행하였다. 현 정부 100대 국정과제 중 기후,환경,에너지 정책 6개를 환경정의 관점(절차적/분배적/교정적)으로 평가하였다.

토론1.
환경정의 개념의 법제화 이후 실효성과 과제

이보라
(더불어민주당 안호영 국회의원 보좌관)

환경정의는 민주주의, 평등 주의의 확장이고 우리가 원하는 사회로 가는 근간이며, 환경정의 5법은 근간의 기틀이 되는 법안으로 매우 중요하게 평가한다. 이전에 발의한 환경정의 5법을 살펴 보면 다음과 같다. ▲환경정책기본법, ▲지속가능발전법 : 환경취약계층 우선 보호 책무 규정 삽입, ▲환경영향평가법 : 정보공개확대, 주민참여 확대 근거 마련, 환경영향평가가 사회·경제적 취약 계층에 대한 평가 근거 마련, ▲환경 오염 피해 배상 책임 및 구제에 관한 법률 : 교정적 정의에 관한 원인 확대, 다수 사업자 관련 인과 관계추정 배제 등, ▲국토기본법 : 국토기본법 내 국토 개발 이용 계획 수립 시 환경정의 이념 중시하여 보존 및 협업. 5개 법안 중 3가지 (환경정책기본법, 환경영향평가법, 국토기본법) 내 환경정의 개념이 법제화 되었다.

이후 이행에 관하여 평가하면, 제5차 국가환경종합계획 내 ‘녹색 사회로의 전환’정책은 찾아보기 어렵고, 놓친 부분이 있을 것으로 본다. 다만 국회에서 탄소중립기본법, 그린뉴딜 법안을 심의 중인데, 탄소중립기본법의 기본계획 수립 부분에서 위 부분을 구현 가능할 것으로 판단하며, 구체적으로 이행 과정에서의 구속력 있는 근간이 될 수 있을 것 같다.

정책 정합성 및 점검 체계에 관하여 현재 환경정책기본법, 국토기본법에 환경정의 개념이 포함되어있으나 부처별 논의, 협업은 부족한 상황이다. 점검 평가 필요성이 있으며 정책간 정합성, 평가를 위하여 이 내용을 지속가능발전위원회가 심의하도록 하여 정합성을 점검평가하는 것을 적극 고려할 필요가 있다. 현재 지속가능발전법은 한계가 있다는 평가가 다수인데, 개정안이 올라와 심사를 남겨두고 있으며, 이전과 달리 만일 대통령 직속이 된다면 실제로 점검 가능한 체계를 갖추는 것이 가능할 것으로 보고 챙겨야 할 것으로 판단한다.

지속적인 정책수립과 점검의 필요성도 있다. 기본법에 담겨있으나 생명력을 위하여는 차년도 정책수립 및 실행이 중요하고 점검하는 과정이 필요하다. 그 외에도 거버넌스 구성이 필요한데, 환경정의야말로 bottom-up방식으로 알권리, 국민참여보장, 지역의 감시 등을 진행해야 한다. 그래야 지역 주민의 참여 및 정부가 불가한 역할도 함께 수행할 수 있을 것으로 본다. 결국 지금은 총론보다는 각론이 중요하다. 즉, 계획보다 실행이 중요하고 성과를 만들어가기 위하여 실효성 있는 논의와 모니터링이 필요하다.

토론 2.
환경오염 피해구제를 통해 살펴 본 환경정의

박종원
(부경대학교 법학과 교수)

환경오염피해구제 배상책임 및 구제에 관한 법률 시행 후 5년 6개월이 지났다. 이 법 시행시 정부차원의 구제가 획기적이라는 의견이 많았다. 환경피해는 가해자 특정도 어렵고, 민사소송시 피고의 지정, 잠복기가 긴 질병의 경우 가해자가 사라지는 등 어려움이 커 이 제도에 거는 기대가 컸다.

그러나 현재는 좋은 점수를 주기 어렵다. 우선 원인자불명 등을 이유로 구제급여를 지급한 사례가 없다. 지급된 사항은 선지급으로 원인자가 존재하고 급여 지급을 앞당긴 수준이다. 지급현실도 피해자 기대에 미치지 못하며 1인당 100만원 미만의 보상을 받았다.

그 원인 중 입법제도의 현실에서 원인자 불명과 시설과의 인과성을 동시에 요구하는 모순에서 우선 찾을 수 있다. 원인자가 불명하니 피해구제를 정부차원에서 하는 것이 이 법의 취지인데, 요건을 이루는 개념 자체에서 ‘시설의 설치 운영으로 인하여’를 요구한다. 즉 원인자를 모르기에 국가에 도움을 요청한 것인데 동시에 원인자를 요구하니 조건 충족이 불가하다. 게다가 시설의 개념 역시 허가나 신고한 것이 조건으로 들어가 충족이 어렵다. 시설ㄹ설치 운영 인과성의 요건을 충족하며, 원인자 미상 또는 존부 불명의 요건 충족은 사실상 불가능하며, 이에 지급 실적은 전무하다.

또한 조사기간이 턱없이 짧다. (예비조사 30일 +15일, 본조사 60일+30일) 그 외에도 구체적인 피해나 질병이 없다고해서 구제급여 지급을 안하고 끝내는 것이 바람직할까? 다른 국가 사례를 보면 구제 외의 환경오염, 피해 방지 대책 마련, 예방, 복지 사업 등의 수단을 강구한다.

선지급 요건과 범위에서도 문제가 있다. 이 사업은 일정한 인과관계가 확인되면, 공지/신청/조사 후 선지급을 진행하는데, 선지급 조건에는 ‘그 밖에 환경부장관이 필요하다고 인정하는 경우’로 결국 환경부장관에 따라 달라질 수 있다는 거서이다. 이런 요건은 예측이 어렵고, 실망감만 더해질 수도 있다.

토론3.
기후·에너지 설문으로 본 정부 정책 평가와 과제

고재경
(환경정의 이사, 경기개발연구원 선임연구위원)

기후, 에너지 설문은 부정적 평가가 많은데, 환경정의렌즈와 일반평가 결과는 다를 수 있다. 환경정의 기준으로의 정책평가는 한계가 있으나, 시범적용을 통해 환경정의 렌즈가 정부정책 수립, 평가에 유의미하다는 결과를 보여준다. 전문가의 주관적 평가이기도 하지만 긍정/부정이 엇갈리며, 기준이나 내용은 보완이 필요하다.

주로 에너지 수요관리는 부정적 평가가 많다. 수요관리핵심은 에너지 세제 및 가격 체계 개편이 핵심이다. 정책의 일관성, 주관성은 가격이 중요한데 이 부분은 어느 정부에서도 이해당사자 참여가 미흡했다. 매우 중요한 부분이지만 이 정부에서도 공론화가 부족했던 것이 부정적으로 표현된 것으로 평가한다.

하반기 2050 탄소중립 시나리오 의견수렴에서도 시민숙의 과정이 진행 예정인데, 10월 발표 예정인 시나리오에서 기간내 얼마나 충분한 논의가 이뤄질지 우려된다. 불확실성을 고려한다면 큰틀에서 합의하더라도, 쟁점별로 지속적인 공론화가 필요할 것으로 평가한다.

에너지 소비, 생산 불균형, 친환경분산형에너지가 지방정부의 중요 어젠더인데, 분산형에너지가 양적 목표 추구시 대규모 단지가 되어 부정의 문제를 답습한다. 에너지 복지정책도 현물, 일회성 정책은 근본적 문제 해결이 어려우며, 기후위기 적응 부분에서 피해 취약지역에 투자가 미흡했던 것으로 평가한다. 앞으로 적응력 높이는 투자가 필요하다. 또한 전환과정에서 영향 받는 취약계층에 대한 피해가 적도록 정의로운 전환 대책 마련이 필요하다.

토론4.
생활환경 유해물질 관련 정부정책 평가와 과제

이종현
(EH R&C 대표이사)

환경정의에서 진행한 설문을 보면 긍정/부정이 동반된 평가를 보이는데 그 결과에 공감한다. 가습기살균제 참사 이후 우리 사회에 제도적 변화는 분명하게 있었다. 그러나 준비된 제도가 아니라 급하게 이식된 제도로 충분히 검토하지 못한 것은 분명하다. 그럼에도 제도 자체가 자리를 잡아가며 원래 화학물질 제품 안전관리 제도가 작동하여 긍정적 효과를 기대할 수 있고 성과를 내지만, 현재 제도의 한계를 공론화하는 작업이 필요하다.

현재 제도의 사각지대는 2가지가 존재한다고 평가함. 하나, 흡입독성 자료가 완전하지 않은 상태이다. 현재 사용되는 물질의 50%는 안전점검이 이뤄지지 않은 것으로 본다. 이 부분은 제도의 문제보다 과학기술의 한계일 수 있다. 정부는 당국의 책임을 축소하는 방향이 아닌 확대하는 방향으로 관리가 진행되어야 하는데, 반대 방향으로 진행되는 것 같아 우려를 표한다.

가습기살균제 참사를 격은 나라의 정부로서 흡입독성자료의 부족을 해결하기 위해 더욱 적극적으로 노력할 필요가 있다. 흡입독성자료 생산 위한 ‘통합독성평가전력(ITS,Integrated Testing Strategy )의 수립, 안전점검 결과 공개 등 국민 알권리 보장 위한 정책 추진이 필요하다. 또한 사전주의 원칙에 입각하여 국민생활 주변의 화학물질에 대한 안전망을 강화시켜야 한다.

그 외에도 안동호가 석포제련소에서 나온 중금속으로 오염되어 훼손 규모가 어마어마하다. 환경훼손에 대한 보상은 누가 할지에 대한 제도가 없음. 토양정화조치 외에는 할 수 있는게 없다. 어마어마한 환경훼손에 대한 사회적 비용은 누가 보상할지 등에 대한 검토가 필요하다.

토론5.
개발 정책 설문으로 본 정부 정책 평가와 과제

이상윤
(환경정의 집행위원, KEI 연구위원)

현 정부는 절차적정의 측면에서 미숙하지만 잘한다고 평가한다. 한번도 해본 적 없는 것을 진행하며 미숙한 것은 당연하다고 본다. 다만 정착하기 위하여는 시간이 필요한데 너무 급하다는 평가를 내릴 수 있음. 예를 들어 절차적 정의 관점에서 중요한건 소통인데 일회성 소통으로 문제가 해결되지 않는다. 해상풍력을 예로 들어보면 민관협의체를 구성한다고 갈등이 해결되지 않는다. 무엇을 어떻게 하는지가 중요하다. 단순히 일회성 정보공개가 아닌 사회조사방법론을 환경영향평가 내에 탑재하는 방안등을 검토하고 진행해야 한다. 좀 더 원천적으로 의견수렴을 여러번 할 수 있는 방향으로 확대되어야 하며, 그렇다면 법 개정이 필요하다.

분배적정의 측면에서는 너무 자연환경중심적이다. 또한 피해는 지역 주민이 받고, 편익은 그 외 많은 사람들이 받기도 한다. 가장 중요한건 편익 분석을 통하여 피해를 상쇄할 수 있어야 하는데 이 부분은 사전 분석이 매우 중요하나 자료가 많이 없는 것이 현실이다. 이를 위한 자료 구축 및 활용 방안 마련 등이 매우 중요하다.

OECD평가에서도 가장 중요한 의견이 ‘제도는 있으나 실행이 안된다’였다. 어ᄄᅠᇂ게 하면 의미 있는 참여가 가능할지, 법이 아닌 운영이 중요하다. 주민참여를 통한 실질적 이득이 무엇인지 파악하는 것이 매우 중요하다. 주민참여로 어떤 혜택이 있을지, 포인트를 잡아서 자료를 수집하고, 가치적 부분 외에 실질적 혜택도 논의되면 더 나아지지 않을까 고민한다.

토론 6.
기후·에너지·개발 현안으로 바라 본 정부 정책 평가

이헌석
(정의당 기후·에너지정의특별위원회 위원장)

체감하기로 환경정의 개념 도입 이후 달라진 것에 대한 체감 어렵다. 아마 많은 환경단체 활동가들은 이 부분을 모를 것이다. 절차적정의 측면에서 제주 제2공항 기자회견을 보면 전략환경영향평가를 국토부가 보완하여 환경부에 제출했는데 내용이 공개가 안된다. 이런 상황에서 절차적정의를 논의하는 것이 무슨 의미일까? 부산의 다리 건설 문제를 예로 들면 환경부에서 위원회 구성 및 찬반여부 등 어떤 것도 공개하지를 않는다. 이런 문제가 해결되어야 기본적인 평가가 가능할 것 같다. 이해당사자가 이해할 수 있는 실질적 참여도 중요하지만, 시민사회 활동가들은 의지도 많고, 전문성도 높아 원본만 공개해도 된다. 조금 구분된 정보공개 논의가 필요할 것 같다. 일단 공개가 우선이다.

분배적 정의 관점에서 공론화를 이야기하면 탈원전 문제도 각 진영마다 주장이 다르다. 사회적 합의를 만드는 과정에 제대로 안되었기에 각자 불만과 문제가 있는 것이다. 현 정부에서 약 20번 정도의 공론조사를 논의했는데, 가장 핵심 되는 쟁점은 제대로 논의되지 않는다는 것이 참여자들의 의견이다.

또한 왜 전국에 태양광은 전라도에 있을까? 그리고 그 갈등들은 왜 논의되자 않고 갈등은 해결되지 않는가? 분산형 전원도 정부의 전력수급기본계획을 보면 국내 분산형 에너지 비중은 20%를 넘고 좋아지는 걸로 보인다. 그러나 분산형 자체의 정의가 크고 각 진영마다 다르게 사용한다. 이제 탄소중립위원회 논의도 시작될텐데 이번에 만들어질 계획에서는 필요에 따라 거버넌스나 시민사회의 참여에 대한 고민이 필요하라 것 같다.

마무리 토론

이상윤 (환경정의 집행위원, KEI 연구위원)
이헌석 위원장님의 의견대로 정보공개가 너무 안되는 것은 문제다. 공공사업으로 인하여 진행된 작업들은 공공기록물인데 공개가 안된다. 이런 기회에 정보공개의 폭을 늘리는 활동이 필요하다. 의사결정권자도 중요하지만 사후에 옳고 그름을 책임지고 검증하는 시스템으로 갈 수 있도록 노력이 필요하다. 즉 투명한 정보공개를 위한 노력이 필요하다.

이보라 (더불어민주당 안호영 국회의원 보좌관)
환경영향평가과정에서 정보공개불충분 문제는 아주 고질적인 문제이다. 또한 여전히 부처들은 사업 수립, 점검을 매체별로 진행하는데 이를 환경정의 렌즈로 점검하고 크로스체크하는 것이 중요할 것 같다. 모든 정책에 있어 환경정의 평가가 중요할 것 같으며, 정책점검 툴은 매우 중요할 것 같다.

또한 환경정의종합계획의 여러 내용들이 현재 환경부과제로 이입시키는 것이 중요할 것 같고, 구체적 사업들이 되면 감시 또한 중요할 것 같다. 그래야 환경정의 개념 도입 전후가 평가될 것이다.

박종원 (부경대학교 법학과 교수)
환경영향평가의 주민의견에 관한 입법적 노력도 중요하다. 입버화된게 잘 돌아갈 수 있도록 사법부에 도전장을 내밀면 좋겠다. 현재 환경영향평가에 대한 사법부의 판단은 부실해도 이후의 승인 허가를 위법하게 하는 요인은 아니다. 즉 평가가 부실해도 문제가 되지 않는다. 허위부실작성은 하지 않은 것과 다를 바 없다고 보며 법원의 태도도 바뀌어야 한다고 본다. 한 가지 판결 소개하면 최근 맹꽁이 사건 판결이 있었다. 실제 맹꽁이 서식지 관찰됨에도 서식하지 않는 것으로 보고, 고려 없이 공공주택지구 지정 처분한 사건이다. 결국 허위, 부실 평가는 지정 위법으로 취소 판결이 내려졌는데, 우리가 부딪치고 도전하면, 지금까지 판단도 달라질 수 있을 것으로 본다. 사법적 대응 통해서도 지역주민의 의견, 참여의 길을 넓힐 수 있지 않을까 의견 전달한다.

이종현 (EH R&C 대표이사)
현재 알권리를 위하여 정부는 업체들과 자발적협약을 체결하여 정보를 공개한다. 그러나 초록누리 내용을 보는 것이 쉽지 않다. 하나씩 확인은 가능하나 전체적인 자료를 받아 분석은 불가능하다. 개별 소비자에게는 어느정도 정보가 제공되나 집단적 논의 공론화는 배제되는 경우가 많다. 또한 소비자가 궁금한건 안전여부인데 물질이 안전점검을 받았는지 공개가 안된다. 기업의 영업비밀이 아닌 흡입독성 자료 기반하여 정보가 공개되어야 한다. 이는 영업비밀이 아니다. 이 부분의 개선이 유해화학물질의 절차적 정의 실현에 실질적 도움이 될 것으로 본다.


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