환경정의연구소[활동] 도시의 탄소중립 실현을 위해 풀어야 할 숙제들

2021-11-12


도시의 탄소중립 실현을 위해 풀어야 할 숙제들

2021년 제3차  환경정의포럼 <도시의 탄소중립을 위한 새로운 접근과 과제> 개최


올해 환경정의포럼은 <기후위기 시대의 도시전환>을 주제로 연속 포럼을 진행하고 있습니다.

1차 <기후위기 시대의 도시전환과 환경정의>, 2차 <기후위기 시대 주거 및 생활공간의 그린인프라와 환경정의>에 이어 3차 <도시의 탄소중립을 위한 새로운 접근과 과제>를 주제로 도시지역의 탄소중립을 위한 여건을 진단하고, 탄소중립 실행을 위해 필요한 분야별 제도개선 방안을 모색하고자 준비되었습니다.


좌장을 맡은 환경정의연구소 그린인프라위원회 현경학 위원장은 도시는 하나의 유기체로 부분간 연결되어 상호영향을 주고 있음을 강조하며, 지역에서 탄소중립을 위한 노력이 부분별 뿐 아니라 도시 공간 안에서 융복합적으로 영향을 주며 탄소중립을 향해 갈 수 있을지 함께 고민을 나눌 수 있기를 바라며 포럼을 시작하였습니다.


지역의 탄소중립 쟁점과 과제 / 고재경 경기연구원 선임연구위원


전 세계적으로 탄소중립 노력이 확산되고 있고, 우리나라도 지난 해 10월 탄소중립을 선언하고 “2050탄소중립 추친 전략”을 수립했습니다. 탄소중립 추진전략의 비전과 전략안에 10대 과제의 하나로 지역중심의 탄소중립 실현이 포함되어 있습니다. 2018년 대비 온실가스 40% 감축목표는 시민사회의 비판에도 불구하고 굉장히 도전적이고 어려운 목표라 할 수 있습니다. 상향된 감축목표 달성을 위해 전환, 산업, 건물, 수송, 폐기물 등 각 부분별 감축 목표치가 큰 폭으로 상향되었습니다. 특히 도시에서 관심을 가져야 할 부분인 에너지 부분은 2030년 전원믹스를 보면 석탄 부분 비중은 절반으로 줄고 신재생에너지가 5배 정도 증가할 것으로 보입니다.

각국이 제출한 온실가스 감축 목표를 합해보아도 지구적 목표 감축량 차이를 메우기 어렵기 때문에 비국가 행위자 역할의 중요성이 부각되고 있습니다. 도시, 기업, 대학 등 비국가행위자의 감축 공약이 이행될 경우 2030년 배출량이 3.8%~5.5% 줄어들 것으로 추정하고 있습니다. 특히 지방정부의 역할의 중요성이 강조되고 있습니다. 지방정부는 온실가스 배출원인 동시에 중요한 해결의 주체입니다. 온실가스 감축 활동과 의사결정에 직간접적인 권한을 행사할 수 있고, 중앙정부 보다 통합적인 접근이 용이하며 지역 특성에 맞는 효과적인 해결책을 찾을 수 있으며, 시민들의 참여와 생활양식의 변화 유도가 용이합니다. 국가 온실가스 감축 목표 달성을 위해서는 지자체와 협력과 함께 지자체의 노력이 중요합니다. 우리나라는 세계 최초로 모든 지자체가 탄소중립을 선언하였고 이제 탄소중립 녹색성장 기본계획을 수립해야 합니다. 그러나 아직까지 선도적인 일부 지자체를 제외하고 목표 선언수준에 그치고 있으며 구체적인 실행 방안은 미흡한 상황입니다.

광역단위 온실가스 배출량을 에너지 소비기준으로 산정해보면 총 배출량이 가장 많은 곳은 경기도로 전국의 17.9%를 차지합니다. 광주, 대전, 대구, 인천, 서울, 울산 같은 대도시권역의 온실가스 배출량 중 에너지 연료연소에 의한 배출 비중이 90%이상으로 에너지 전환이 탄소중립을 위해 필수적이라 할 수 있습니다. 광역지자체의 1인당 온실가스 배출량이 가장 많은 곳은 전남으로 산업부문 배출 비중이 높은 지역이 온실가스 배출량이 많은 반면, 지역내총생산(GRDP) 10억원당 온실가스 배출량은 서울이 가장 낮아 배출효율성이 높은 것으로 나타났습니다. 대부분의 지역에서 온실가스 배출 총량은 지속적으로 증가하고 있으며 충남, 제주, 경기, 광주 등 지역은 국가 평균 보다 온실가스 배출이 더 빠르게 증가하고 있습니다. 2005년 대비 2018년 광역지자체의 온실가스 배출량과 GRDP증가율을 비교해 보면 충남은 온실가스 배출량 증가 속도가 GRDP 증가보다 더 빠르고, 서울, 부산, 대구, 경기, 강원, 충북은 GRDP가 온실가스 배출량보다 두 배 이상 빠르게 증가하고 있습니다. 온실가스 배출이 줄어도 경제가 성장하는 탈동조화가 탄소중립으로 가는 길에 중요하다고 볼 수 있는데 서울은 탈동조화 단계에 진입했고, 충남은 동조화 경향을 보이고 있습니다. 지자체가 2050 탄소중립 시나리오에 대한 의견을 제시한 내용을 보면 2050 탄소중립 국가경로에 지자체 언급이 부족해 국가와 지자체 목표를 어떻게 연계할 것인지 지역 특성을 반영한 기간별 감축 경로 제시와 지자체 역할이 포함되어야 한다는 점이 지적되었습니다. 또한 지자체의 역량 강화와 부문별 감축 수단에 대한 지자체의 권한 강화, 역량이 취약한 지역의 경우 중앙정부의 강력한 규제적 수단 그리고 중앙 정부와 지자체의 역할 배분과 협력 방안 마련 제안되었습니다.

온실가스 감축은 획일적 목표가 아닌 지역의 여건과 특성을 고려한 차별적 접근이 필요합니다. 온실가스 배출 증가 속도가 빠른 지역은 국가 감축목표 달성을 위해 실제로 훨씬 감축부담이 클 것입니다. 탄소중립 정책 경쟁이 선언으로 끝나지 않으려면 지역적 맥락에서 탄소중립 기회와 위험요인 분석을 바탕으로 실행전략 마련이 필요합니다. 국가 온실가스 배출량과의 정합성 유지를 위해 공표된 지자체 온실가스 총배출량은 지자체 온실가스 감축 정책이나 권한과 맞지 않는 다는 문제가 있고, 국가 온실가스 감축목표 이행과 연계한 지자체의 역할과 책임은 불명확 합니다. 국가와 지자체 감축 목표 연계를 위해서는 지자체의 기여가 필요한 분야에 대한 감축수단과 책임을 일치하고 지역 역량을 고려한 단계적 접근이 바람직 할 것입니다. 또한 지자체에서 탄소중립을 위한 계획이 수립될 전망인데 지역의 역량과 인프라는 부족하기 때문에 이를 지원하는 시스템 구축이 필요합니다. 지자체의 탄소중립을 위해서는 온실가스 감축노력을 지원하고 투명성을 높일 수 있는 일관된 보고체계와 정보공유 플랫폼 구축이 필요하고, 회복력을 높일 수 있는 적응이 중요하므로 지역 여건에 따라 감축과 적응 간 자원배분 우선순위를 조정하는 유연한 접근이 필요합니다.


김홍장 충청남도 당진시 시장


국가의 탄소중립을 위해서는 정치권의 인식과 실천이 매우 중요합니다. 국가 NDC 목표는 상향했지만 큰 변화는 없습니다. 상향목표 발표와 함께 지금의 기후위기 상황에 대한 반성과 동참을 호소했다면 ‘회피전략’이라는 비판은 면할 수 있었을 것으로 생각합니다.

당진은 한국 석탄소비의 10%가 이루어지고 있습니다. 탄소중립 정책 초기에는 우선 이런 지역을 전략적, 선택적으로 관리해 나가는 것이 효율적일 것으로 봅니다. 당진시는 기초 지역정부 최초로 시민과 함께 기후위기 비상사태를 선언하고 2050 탄소중립 목표를 선언하였고 온실가스 저감에 노력하고 있습니다. 기후위기 리스크가 가장 큰 지역으로 예측되고 있어서 시에서는 생존의 문제로 인식하고 전방위적 노력을 하고 있지만 중앙에서의 지원은 요원합니다. 탄소중립정책은 ‘장밋빛 꽃길’이 아니라 ‘험난한 가시밭길’ 이었습니다. 탄소중립 정책은 우선 급하고 중요한 지역부터, 준비된 지역부터 단계적인 추진 방안이 효율적입니다. 당진 경제활동 중 석탄화력발전소와 석탄을 사용하는 제철 비중이 80%를 상회하는 탄소중립 정책 리스크 1위 지역입니다. 2030년까지 경제의 80%를 전환한다면 어떤 변화가 있는지 기업은 단계별로 어떤 준비를 해야하는지 지역특별법으로 다루어야 합니다.

탄소중립 문제도 불평등과 불균형의 문제이고 이 문제를 해결해야 대한민국 지속가능성을 확보할 수 있습니다. 탄소중립 정책이 본격화 되어도 서울시민과 경기도민의 에너지 절약 노력이 없다면 다시 화력발전소가 들어올 수 있습니다. 농촌지역에 태양광발전 확대를 둘러싼 주민간 갈등이 첨예합니다. 실천과정에서 사회적 약자의 문제도 중요하게 다뤄져야 합니다. 지역이 중심이 되어야 탄소중립 정책을 시작할 수 있습니다.


김상래 한국건설생활환경시험연구원 수석연구원


서울시 25개 자치구 도로율 평균 22%입니다. 도로와 건축물에서의 축열에 따른 열섬 문제는 생태면적율로 해결할 수 있을 것입니다. 환경영향평가 협의 항목 중 도시의 오염저감, 열섬 방지 등 기후변화 적응, 생태적 건전성 향상, 쾌적한 생활 환경 조성을 위해 전체 개발면적 중 일정 면적을 생태면적으로 조성하도록 지침을 마련하였으나 기존 지침의 한계를 벗어나지 못하고 있습니다. 이는 시공 이후 생태면적률 이행을 확인하지 않고 있거나 개발사업의 인허가 주체인 기초지자체들도 생태면적률에 대해 잘 모르고 있기 때문입니다.

탄소중립 달성을 위해서는 탄소배출량을 줄이거나 탄소흡수원을 늘리는 것으로 탄소흡수원은 나무와 녹지 확대일 것입니다. 도시지역의 탄소흡수원 면적 확보를 위해서는 환경영향평가 협의 당시 계획생태면적률이 제대로 지켜질 수 있도록 사후환경영향평가를 강화해야 합니다. 또한 생태면적률 제도의 정착을 위해서는 기초지자체에 생태면적률 제도의 홍보 및 협조 방안을 강구해야 합니다. 기후위기 대응과 탄소중립 달성에 기여하기 위해 생태면적률 적용을 확대하고 기준을 강화해야 합니다. 마지막으로 「도시물순환촉진법」 제정으로 탄소중립 물관리를 위한 종합적이고 체계적인 물순환 사업 추진 근거가 마련되어야 합니다.


김이호 한국건설기술연구원 선임연구위원


도시의 물순환 분야 탄소중립 이행을 위한 여건을 진단해 보면 상하수도 분야는 국가 전체 에너지의 1~2%를 소비하고 있다고 합니다. 많은 인구가 모여 사는 도시의 특성상 안전한 물 공급은 필수적이고 여기에 수반되는 원거리 수송은 에너지 소비와 직결됩니다. 하수도 역시 에너지가 소모됩니다. 그러므로 상하수도 분야 에너지 소비와 직접 연계되어 있어 에너지 절감의 대상이고 탄소중립을 이행해야 하는 당사자이기도 합니다. 또한 기후위기 시대에 에너지 자립, 탄소중립, 물중립을 위해 자연계 물순환 중용성은 점차 강조될 것으로 전망합니다.

탄소중립 실행을 위한 물순환 도시로 큰비와 작은비의 조화롭게 관리하는 도시를 제안합니다. 이를 통해 물이용 에너지 절감, 수도요금과 하수도 요금 절감, 물이용 부담금 절감, 유출지하수 배출요금 절감 등의 효과를 얻을 수 있습니다. 또한 용도에 적합한 적정 수질로 공급하는 도시, 그리고 이를 지원하는 스마트 기술을 현명하게 적용한 도시를 제안합니다. 3가지 유형의 물순환 도시를 결합시켜 다음세대를 위한 지속가능한 도시를 구현할 수 있을 것으로 생각합니다.


유정민 서울연구원 부연구위원


탄소중립을 위한 지역의 중요성 커지고 있다는 발표 내용에 덧붙여 분산에너지자원의 경제성이 향상되고 있다는 점을 말씀드리고 싶습니다. 일부 국가에서는 ‘그리트 패러티’를 넘어 ‘소켓 패러티’에 도달하고 있습니다. 중앙집중 에너지 시스템 보다는 지역의 자원을 활용할 수 있고 지방정부의 역할이 확대되는 에너지 시스템으로 전환될 것으로 봅니다. 기후변화 측면에서 에너지 분야 기술 변화를 반영해서 준비해 나가야 할 것입니다.

도시는 온실가스 배출도 많이 하지만 유럽에서는 탄소중립 가능성을 실험하는 주도권을 가지는 노력이 확산되고 있습니다.

탄소중립 목표는 의욕적인 선언이 있었지만 실행 방안 마련을 생각해보면 어려운 과제임이 분명합니다. 이런 도전 목표를 달성하기 위해서는 과감한 노력이 필요합니다. 먼저 중앙정부가 핵심적인 에너지, 기후정책의 개선과 공공투자로 시장 전환을 촉진하는 노력이 필요합니다. 두 번째로 탄소중립을 위한 기술 로드맵 수립이 필요합니다. 수소 기술의 역할을 명확하게 설정하는 것이 필요합니다. 마지막으로 지역 권한 강화와 지역사업 추진을 위해 재정 지원이 필요합니다. 단기적으로는 포괄적 탄소중립 지역 예산을 지원하고 장기적으로는 재정분권을 지속적으로 추진해야 할 것입니다.


박창신 환경정의연구소 법제도위원장, 변호사


정책의 시행을 위해서는 권한과 재정이 필요하고 이를 보장하기 위해서는 법이 필요하다고 생각합니다. 지금 논의되고 있는 지역에서 탄소중립 계획이 시행 될 수 있는지 기후위기대응기본법과 서울시 조례를 중심으로 살펴보았습니다.

기후위기대응기본법은 국가비전, 감축목표를 세우도록 하고 있습니다. 법에 따르면 국가기본계획에 따라서 관할 구역의 지역 특성을 고려하여 시도 계획을 수립·시행하도록 하고 있습니다. 그런데 권한과 재정을 어떻게 지원하겠다는 내용이 없습니다. 지역단위에서 목표 달성을 해결하기 위한 권한을 부여하기 위해서는 조례에 위임할 수 있어야 합니다. 또한 시행을 앞두고 있는 기후위기대응기본법에는 에너지와 관련된 이야기가 빠져 있어 국가의 에너지 계획이 수립된다면 이를 통제할 수 있는 방법이 없습니다.

서울시에는 탄소중립과 관련된 조례가 12가지 정도가 있지만 실제로 서울시가 할 수 있는 것보다 중앙정부가 하는 권한을 위임해서 하는 정도에 그치는 수준입니다. 목표 달성을 위해 어떤 수단을 사용하고 어떤 약자를 누가 지원할 것인가 구체적인 준비가 필요합니다.


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